户籍制度制约中国新城镇化改革

    过去的20年中，固定资产投资（基础设施、房地产、厂房）和出口一直驱动着中国经济突飞猛进。不过，随着这些引擎显露疲态，中国政府也一直在寻找发展的新源泉。

    中国政府似乎已将城镇化视为经济的下一个救星。本周，国务院发布了一份宏伟蓝图，名为《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》。这个规划旨在增加中国的城镇人口，即从目前总人口的53%提升至2020年的60%（即中等收入国家的平均水平）。这意味着中国的城镇人口将在7年之内净增9,100万（也就是每年1,300万）。

    更为重要的是，政府有意允许当前在城市居住的约1.2亿农村流动人口在城市落户，而这将让他们享受政府提供的社会服务，例如子女教育、医疗保险和退休福利等。此举将要求对中国独有的户口（或户籍）制度进行重大调整，但中国能否完成这个任务仍不明朗。

    户籍制度于上个世纪50年代设立，也就是中国共产党执政之后。这项制度的设计初衷是为了控制农村人口的流动。在这个制度下，中国人口被分为城镇居民和农村居民两类。城镇居民可以充分享受政府服务，子女也将继承城镇户口。与之相反，农村居民及其子女则不能在城镇居住，也不能享受城镇居民免费享有的服务。

    户籍制度为中国政府节约了巨大的社会开支，而这些开支原本可以让广大农村人口受益。但是这个制度对贫困和弱势群体存在歧视。

    中国开始经济改革之后，户籍制度在控制农村人口流动方面所发挥的作用不断减弱。1978年以来，迁至城镇生活的农村人口可能高达5亿，这些人的目标就是为了让自己和子女过上更好的生活。然而，其中半数在转换户籍方面都没有得到政府的批准。

    由于户籍制度的存在，中国的实际城镇化率只有36%（名义城镇化率为54%）。居住在城镇地区的7亿人当中，约2.3亿都是农村人口，他们在公民权益和经济机遇方面都无法享受正常的城镇居民待遇。如果落不了户，农民工就必须付费让子女在不规范的学校接受教育，而且自身也得不到政府提供的医疗保险保障或退休福利。当然，他们购买住房也很难（只有1%的农民工拥有房产）。

    户籍制度限制了农村人口及其子女的社会流动性，还抑制了经济消费，因为流动人口必须用很大一部分收入来购买公共服务。

    幸运的是，中国的领导层已经将户籍制度改革当做头等大事来抓。根据最近公布的城镇化规划，目前在人口少于300万的城镇工作和居住的农村流动人口将有机会于2020年之前落户。而人口在300万以上的城镇仍将实行户籍制度。（中国人口超过300万的城市有38座，其中包括几乎所有的省会城市以及像北京和上海这样的特大城市。）

    要让1.2亿农村流动人口在城市落户，最现实的问题莫过于资金。中国研究人士估计，农村人口的落户成本约为每人10万元人民币（约合1.64万美元）。然而，这个成本可以分很多年来分摊。华盛顿大学（University of Washington）陈金永教授曾算过一笔账，按中国新的城镇化规划每年安置2000万农村流动人口的目标计算，每年用于新增社会服务的支出将达到500亿人民币（约合82亿美元，分别占中国GDP和公共支出的0.1%和0.4%）。

    虽然负担这笔额外花销对中国来说显然不是什么难事，但问题在于要由哪个政府部门来买单。《国家新型城镇化规划》只提供了一个模糊的原则——应从三个渠道来筹措改革所需的资金：中央财政拨款、地方税收和发行地方政府债券。

    观察人士最为担心的问题是，地方政府缺乏实施这项改革的动力。农村流动人口在政治上没有地位，在社会经济上也是弱势群体。

    因此，正如中国政府对改革做出的其他承诺一样，新城镇化值得赞扬，但能否成功仍是个未知数。（财富中文网）

    裴敏欣是克莱蒙德－麦肯纳学院普利茨克家族基金会的政治管理教授，也是美国的德国马歇尔基金会的一名非常驻高级研究员。

    译者：翔