美国将对我国组件企业开展反规避调查

近日，美国商务部（DOC）宣布，将立案调查中国光伏组件制造商通过将部分制造业务转移到东南亚国家以规避反倾销和反补贴关税的行为。本次调查是应美国光伏组件企业在今年二月份的请愿书而提起的。早在2021年8月16日，美国企业就曾向DOC申请对用产自中国的硅片等上游材料在越南、泰国及马来西亚完成部分或全部组装并出口美国的晶硅光伏电池及组件分别发起反规避调查，但未获得批准。

此次调查将覆盖柬埔寨、马来西亚、泰国和越南，涉及天合、阿特斯、协鑫集成、隆基、晶科、晶澳、腾晖、正泰等中国乃至全球光伏产品龙头企业。

坦率而言，本次调查应在意料之中。美国的贸易反规避调查是对反倾销、反补贴措施的配套制度。本次调查的起因可追溯到美国自2011年起对中国光伏产品的反倾销、反补贴“双反”调查。2011年11月，DOC就中国光伏产品立案启动“双反”调查。2012年10月，DOC作出终裁，决定对中国输美光伏产品征收最高约250%的“双反”关税。2014年1月，DOC再次对我国输美光伏产品发起“双反”调查。2015年5月，DOC作出终裁，决定对中国大陆光伏制造商执行最高165%的惩罚性关税。2015年7月，DOC公布对中国光伏产品“双反”案第一次行政复审终裁结果，对相关产品实施最高238.95%的关税。

在美国“双反”措施的压迫下，从2011年至今，我国光伏企业不断努力求生：一方面，加强技术创新，上下游的多个环节进行生产工艺优化，有效降低成本和提高竞争力；另一方面，在越南、马来西亚等国家建设了生产基地，将部分输美产能转移到这些国家，利用中国产的上游材料在这些国家组装后出口美国，以规避“双反”关税。

2015年，中利腾辉在泰国建设了500MW一体化太阳能电池及组件组装厂。2015年，晶科在马来西亚滨城建立生产基地，该生产基地光伏电池和组件的年产能已分别达到3GW和2.5GW。2016年2月，隆基收购了马来西亚古晋的一家硅片厂。2019年，隆基在古晋新建一座年产能1GW的光伏电池片生产厂。2020年2月，隆基收购了宁波宜则位于越南的光伏电池及组件生产基地，获得光伏电池年产能3GW和光伏组件年产能7GW。据《全球光伏》的统计，截至2021年9月，美国进口的光伏组件中，80%来自中国企业在东南亚的工厂。

根据美国《1988年贸易法》，DOC有权采取措施阻止规避反倾销/反补贴的行为。触发DOC反规避调查的情形包括商品在进口到美国之后完成最后工序、商品在原产国进行简单的修改后再出口美国、商品在第三国加工生产、商品被进行后续开发变更后再出口美国。如果DOC认定商品存在规避的情况，则该商品将同等适用相关的反倾销/反补贴措施（包括缴纳反倾销/反补贴税保证金），并且有权要求海关继续暂停对涉案商品的清关。

按照DOC的审查标准，对于进口商品在第三国加工的情形，“受调查国家之间的贸易趋势变化”（例如零部件来源国与第三国之间的零部件贸易是否在反倾销税或反补贴税实施后大幅增加）和“零部件来源国的出口商与第三国的组装厂是否有关联关系”是用于判定是否存在规避的其中两项重要因素。中国光伏企业对东南亚的大量投资是美国发起本次反规避调查的一个主要原因。

根据DOC网站的披露，DOC于1997年首次发起反规避调查，截至2020年10月一共发起了48起。其中，涉及中国商品的案件有35起，占73%。在所有已发起的调查中，有31起已作出最终裁定，认定存在规避的有26起，占84%。涉及中国商品的调查中，仅有3起获得不存在规避的裁定。

在触发DOC反规避调查的违规事项中，“第三国加工”占比最高，达三分之二。第三国加工的案例中，最常涉及的加工第三国是越南、印度、泰国和马来西亚。例如，在2018年5月23日结案的针对来自中国的冷轧扁钢产品反规避调查中，以产自中国的热轧碳钢为原料在越南生产的冷轧扁钢产品被认定为以“第三国加工”方式规避美国对中国冷轧扁钢产品的反倾销/反补贴措施。

除了DOC，海关及边境保护署（CBP）也有权进行反规避调查。根据美国《2015年执行与保护法》，CBP将对谎报原产地、谎报商品归类、经第三国转运等情形进行调查，以确定进口商品是否规避美国反倾销/反补贴措施。如果认定构成规避，CBP将暂停商品清关、延长清关期限、要求缴纳反倾销/反补贴税、处以罚款甚至移交刑事调查。

面对来势汹汹的反规避调查，吃透规则、积极应诉当然不失为可取的策略。但是，这是一种兵来将挡的被动应对策略，无助于从根本上防止或减少反规避调查的发生。而且，经常遭受反规避调查对第三国也会产生负面影响，因为反规避措施可能被扩展适用于该国出口美国的所有同类商品，而不仅仅是被调查的生产商的商品，甚至美国还可能进而对该国的相关商品发起反倾销/反补贴调查或其他贸易制裁。这种风险给第三国政府造成了很大的压力，最终将压缩中资企业的生存空间。

因此，应对美国反规避调查的最有效策略应从供应链筹划和产品升级着眼：在面对反倾销/反补贴措施威胁时，审慎选择可向第三国转移产能的产品。具体而言，应选择能在第三国当地解决大部分和关键原材料和部件供应的产品，尽量实现产品生产的真正本地化，这样不仅可有效降低跨境原材料和部件供应的成本，还能享受美国给予该国商品的优惠关税待遇（如美国给予大部分东南亚国家的普惠制待遇），更有助于提高反规避调查的胜诉率。难以提高本地化率的产品，则不宜转移到第三国生产，对于这类产品，企业应考虑进行技术突破，实现产品升级，提高产品档次，让产品在更高的层次上与美国产品竞争，脱离低价出口的窠臼，从根源上消除美国对我方产品采取反倾销/反补贴措施的事实依据，相关的反规避调查也就无从提起。