财政部要求不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入

近日财政部终于出面叫停地方政府通过国企购地等方式来虚增土地出让收入的问题了，这说明政策层已看到了目前土地市场格局变化对于土地财政的深层影响，以及土地市场格局变化所引发的土地财政式微之下地方财政窘境以及由此可能引发的风险问题。

自从房地产行业从市场化方式解决国民住房保障供给不足的手段这一补充性角色定位，演变为国民住房保障供给主渠道，兼具推动国民经济发展与增加财政收入的重要依托以来，以紧握银根和地根为标志的行业调控，就演变为以维护楼市价格平稳运行为表，而以最大化土地财政收入的有形之手自肥为实质的向全民征收的变相“土地税”。有形之手在直接下场控制地市和调控楼市，以最大化自身来自于房地产行业的收入用以支持特色政绩观下的高负债发展模式的同时，将本应由自身承担的政府性住房保障责任也尽量推卸给市场，以反过来强化自身的控市地位和推高来自房地产行业的政府性收入。这才是新世纪以来，中国内地房地产行业逐渐演变为政府分肥经济发展和汲取社会财富手段的真实状态。

也正是由于房地产行业已演变为有形之手高度控市来最大化汲取社会资源的工具，自然也就导致其走上了历史上由官方高度控制和垄断盐铁等生活必需品以谋取最大化政府收入模式之下的老路。这一模式的典型特点，就是依靠控制供应和制造市场短缺来维护高价，在推高社会运行成本和影响百姓生活的同时，反过来自然就损害了行业繁荣发展以及有形之手获利自肥的可持续性。这也是当前房地产行业发展空间被高房价剧烈压缩，楼市缺乏活跃度且在各种回暖措施之下很难复苏，以至于造成地市式微而地方国企不得不出来站台土地市场，和粉饰土地财政收入锐减之下地方财政窘境的主要原因。

但是以城投公司为代表的地方国有平台企业的本来职能，只是为地方政府扩大建设筹资的融资工具，是与地方政府财政穿着连裆裤、为地方政府扮演白手套功能的“同一个钱袋子”而已。因此这些以城投公司为代表，具有平台性质的地方国企往往本身只是一个通过合并报表来显示规模化的表观资产和必要的现金流，以支持地方建设与投资的融资工具，不具有真实的主营业务和运营能力、稳定与可持续的现金流而主要依靠政府隐形或者显性的信用背书来实现融资和维持其流动性，则是此类企业的标配。所以此类企业出现于土地市场的角色也就只有两种：一个是为地方政府卖地烘托地市氛围，另一个是解决政府不能用土地直接向金融机构质押融资的政策障碍。

正因为以城投公司为代表地方国企具有国有融资平台性质，它本身的定位和使命就是为政府筹资的。因此这类公司出面拿地，本来用的就是政府或明或暗的钱袋来买政府持有的国有土地，左手倒右手的国企买地行为，只有烘托地市氛围的作用而并不增加政府可以控制的报表资产或者可用资金数量。在没有市场化开发商跟进的情况下，这种国企站台行为自然也就成了自弹自唱式的让地市不要过于冷清的政府维护颜面之举。另外，因为这类公司是以融资为使命而普遍缺乏开发能力，拿地以后转让土地或联合开发就成了必然选择。不过既然市场化房企没有钱或者因不看好市场而不参与拿地，从城投公司受让土地或者与其联合开发自然也就很难落实了。

另外，以城投公司为代表的地方国企出面拿地，实际上更重要的是为了化解地方政府在土地出让困难和财力紧缺之下直接以土地抵押融资的政策困境。作为政府的白手套，国企以其企业性质是可以用土地向金融机构抵押融资的，而地方政府以信用背书支持所属国企融资从自己手中买地，也就成功实现了地方政府从金融机构的曲线融资。不过，政府作为国企的实际控制人，国企从金融机构融资买地以及事后进行的土地抵押融资，自然也就形成了政府的隐性负债。这种地方政府通过国企买地曲线融资的行为，与政府发债融资的区别是，前者构成政府的表外负债与隐性债务，而后者才是表内负债。不过，无论是表内负债还是表外负债，这种曲线融资导致的结果都意味着政府负债风险的上升。

也就是说，以地方国企买地来支持土地财政，实际上只是一场以时间换空间的将政府负债从表内移至表外的负债搬家游戏，根本无法改变资金来源于金融机构和形成政府负债的实质。国企买地，这种地方政府在土地出让困难所引发的财政收入压力之下的负债融资和负债搬家游戏，不过是地方为应付财政支出压力的临时和应急之举，但是因为目前的政府运作模式和领导任期制而极有可能被长期化并导致其尾大不掉，从而加剧政府负债风险。特色体制下大一统的政府组织形式，自然也就将上级政府从施政伦理上拉入了这一负债风险之中，这才是财政部叫停国企买地虚增土地出让收入的真实原因。

其实，土地财政的式微，本身就是由于房地产行业被土地财政所劫持和绑架所造成的，有形之手才是造成房地产行业逆市场化和迫使民营房企逐渐退出市场的真正原因。如果要维持行业活力和行业创造力，回归市场化的改革开放和有效控制有形之手的无限扩张才是根本方向。只有让房地产行业能够实现可持续发展，搭车分肥的土地财政才有未来。否则，汉宣帝所遭遇的海不出鱼的问题，将是土地财政的明天。君不见，高房价重压之下的Z世代已经大面积“躺平”而不恋爱不结婚不生孩子了嘛。

从拧干水分的地方GDP到扎扎实实的地方财政收入

统计不确实的问题，在部分地方仍然存在。如果学过心理学知识，趋利避害是人的本性。从官员升迁的考核看，个别人的确会铤而走险，千方百计去美化数字。前几年，内蒙古、天津等地区就发生了去Gdp水分的事情，一下子掉了这么大比例的数据。

从宏观经济管理的角度看，不确实的统计数据有可能会贻误决策。特别是从蝴蝶效应的角度看，微观主体的正常经营有赖于稳定的政策环境。

在地产行业大势已去的历史大背景下，个别地方通过国企购地只是虚增了地方财力，并没有形成坚实的收入来源。财政部禁止虚增土地收入，可谓苦口婆心。一方面，部分地方财力吃紧，怕数字不好看影响升迁。另一方面，财政部要了解真实的地方财力情况，不得不采取严厉措施打击虚增土地收入。

虚增土地收入不是根本出路，只是饮鸩止渴的短期行为。从地方财力长期可靠的角度看，应开源节流并举，努力拓宽新的可持续性财力开源。第一，大力优化营商环境，努力增加市场主体数量，并培育壮大市场主体经营规模，这个是根本之策。难，但是正确。第二，扎实发展地方国企合规经营。合肥市政府的城投公司的成功经验，哪怕十招学会一招，也是一个非常大的进步。第三，努力压缩非必要支出。可有可无的支出务必压缩。

现在民营开发商可以说是水深火热，没钱也不敢拿地，买地的主力军已经成为央企和地方国企，而央企主要都是在一些大的城市，而地方国企从本质上所有权是地方政府，因此经常会出现“左兜掏右兜”的关联交易情况，这种虚增财政收入的办法其实早些年也被使用，只是说在土地市场兴旺，民企是拿地主力且财政收入增速可观的情况下，并不是那么显眼罢了。

如果没有卖地的收入，很多地方的财政就入不敷出，尤其是那些卖地收入能占到政府收入30%以上的地方。但一纸禁令能否遏制这种歪风，目前看还很难说，虽然这种虚增的只是账面的收入，但也许能够带动一部分社会的资金来提高卖地收入，毕竟在现在的市场环境下，地方国企也不好过啊。